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一、制定背景

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出“加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法制度建設(shè),，完善行政法規(guī),、規(guī)章制定程序，完善公眾參與政府立法機(jī)制”,。黨的二十大報(bào)告把發(fā)展全過程人民民主確定為中國(guó)式現(xiàn)代化本質(zhì)要求的一項(xiàng)重要內(nèi)容,，強(qiáng)調(diào)全過程人民民主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)屬性，對(duì)“發(fā)展全過程人民民主,，保障人民當(dāng)家作主”作出全面部署,、提出明確要求。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),，在立法工作領(lǐng)域指出要加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域,、新興領(lǐng)域,、涉外領(lǐng)域立法,，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法,、依法立法,，增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性,、協(xié)同性,、時(shí)效性。2022年10月19日,，司法部圍繞積極學(xué)習(xí)貫徹二十大精神,，明確指出要積極回應(yīng)人民群眾對(duì)立法工作的新需求新期待。堅(jiān)持問需于民,、問計(jì)于民,、問效于民,，進(jìn)一步健全行政立法基層聯(lián)系點(diǎn)制度，積極運(yùn)用新媒體新技術(shù)拓寬社會(huì)公眾參與立法渠道,，保證人民群眾對(duì)立法工作的知情權(quán),、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán),，不斷健全滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要必備的法律制度,，努力讓人民群眾在每一項(xiàng)法律制度中都感受到公平正義。

公眾參與政府立法是科學(xué)立法,、民主立法,、依法立法的必然要求，也是我市在新時(shí)期推行“開門立法”,，堅(jiān)持走群眾路線,，把民意真正融入立法全過程的重要舉措。當(dāng)前,，我市制定了《桂林市地方性法規(guī)制定條例》《桂林市規(guī)章制定程序規(guī)定》《桂林市政府立法聽證辦法》《桂林市地方性法規(guī)和政府規(guī)章起草工作指引》等法規(guī),、規(guī)章和規(guī)范性文件，對(duì)人民群眾參與地方立法做了初步規(guī)定,。設(shè)置涵蓋村（居）委會(huì),、社團(tuán)組織、企業(yè)一線部門等單位在內(nèi)的基層立法聯(lián)系點(diǎn)24個(gè),，依托廣西師大,、桂林電子科技大建設(shè)立法基地，積極推動(dòng)市政協(xié)開展協(xié)商立法,，打造“立法直通車”，推動(dòng)“開門立法”取得了初步成效,。但總體上看,，在實(shí)現(xiàn)公眾全過程參與政府立法,，確保知情權(quán),、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)上還有不足,，主要存在以下問題：

一是公眾參與立法工作的環(huán)節(jié)不夠,。如政府年度立法計(jì)劃立項(xiàng)階段,，政府年度立法項(xiàng)目建議征集、年度立法計(jì)劃草案未向公眾開放意見,；政府立法起草階段未對(duì)公眾參與作出明確要求,，審查階段未對(duì)公眾參與權(quán)是否保障等做審查要求。政府立法后評(píng)估,、政府規(guī)章清理等立法環(huán)節(jié)也未對(duì)公眾參與作出明確和系統(tǒng)規(guī)定,。二是公眾參與立法途徑有待規(guī)范和拓展。從我市地方立法實(shí)踐來看，立項(xiàng)和起草是政府部門在立法工作上的重要環(huán)節(jié),，政府部門面向公眾征集意見建議的形式較少,，基本只有專家座談或掛網(wǎng)公開，覆蓋面不足,，實(shí)效有待提高,。如座談的人員安排、如何進(jìn)行沒有基本要求,，掛網(wǎng)公開一般只限于起草單位本身官網(wǎng)和公眾號(hào),，公眾關(guān)注度不夠，易流于形式,，達(dá)不到征集意見效果,。此外，存在相關(guān)領(lǐng)域基層立法聯(lián)系點(diǎn)作用發(fā)揮不明顯,，網(wǎng)絡(luò)等新媒體平臺(tái)運(yùn)用不夠等問題,。三是立法工作有關(guān)部門對(duì)公眾參與立法的保障和鼓勵(lì)有待提升。立法起草單位和審查單位對(duì)公眾參與政府立法過程中提出的意見反饋不夠,，缺乏激勵(lì)機(jī)制,。立法工作有關(guān)部門對(duì)保障公眾參與立法的經(jīng)費(fèi)預(yù)算問題沒有明確保障。

綜上所述,，有必要制定出臺(tái)符合我市實(shí)際的,，具有針對(duì)性、合理性和可操作性的公眾參與政府立法制度,，更加有效地推進(jìn)科學(xué)立法,、民主立法、開門立法,，提高立法質(zhì)效,。

二、制定條件

（一）起草單位權(quán)責(zé)適格合法

保障和促進(jìn)公眾參與地方政府立法是推動(dòng)地方立法工作民主化,、科學(xué)化的應(yīng)有之義,，也是政府為完善行政立法應(yīng)予開展的一項(xiàng)工作，根據(jù)《桂林市行政規(guī)范性文件管理辦法》第五條規(guī)定,，屬于地方政府可以制定行政規(guī)范性文件的事項(xiàng)范疇,。桂林市司法局作為政府負(fù)責(zé)立法工作的具體部門，既負(fù)責(zé)促進(jìn)公眾參與地方立法的具體工作,，也負(fù)責(zé)行政規(guī)范性文件的立項(xiàng),、論證、審查等事項(xiàng)的組織,、協(xié)調(diào)和管理工作,，起草制定促進(jìn)公眾參與地方立法工作的行政規(guī)范性文件滿足主體,、內(nèi)容、程序三方合法的要求,。

（二）完成起草任務(wù)具備諸多有利條件

首先,，作為地方立法重要依托，目前我市政府已完成14部地方性法規(guī),、5部政府規(guī)章的立法相關(guān)任務(wù),，在吸納公眾參與立法方面有了一系列好的做法和經(jīng)驗(yàn)，可資總結(jié)歸納,。其次,，對(duì)促進(jìn)公眾參與政府立法制定規(guī)范性文件，盡管目前國(guó)家和自治區(qū)未出臺(tái)相關(guān)立法,，制定專項(xiàng)規(guī)范性文件,，但有兄弟省市的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)借鑒。主要有《甘肅省公眾參與制定地方性法規(guī)條例》《山東省公眾參與政府立法辦法》《日照市公眾參與政府立法辦法》《濟(jì)寧市公眾參與政府立法辦法》《南寧市公眾參與政府立法激勵(lì)規(guī)定（試行）》等地方性法規(guī),、規(guī)章及一系列規(guī)范性文件,，能夠提供較為充分的參考。第三,，本規(guī)范性文件主要內(nèi)容是對(duì)行政機(jī)關(guān)促進(jìn)公眾參與政府立法相關(guān)職責(zé)的規(guī)范統(tǒng)一,，以及鼓勵(lì)保障公眾參與政府立法的授益性規(guī)定，制定風(fēng)險(xiǎn)較小,，法治效益與社會(huì)效益較高,。

三、主要內(nèi)容和亮點(diǎn)

本辦法共16條,，以政府立法工作各階段為順序,，邏輯上可以分總則（第一條至第五條），政府立法立項(xiàng)階段（第六條至第八條）,、起草階段（第九條至第十條）,、審查階段（第十一條）、施行階段的公眾參與（第十二條至十四條）,，公眾參與政府立法的激勵(lì)與促進(jìn)機(jī)制（第十五條），第十六條為生效期限,。

（一）統(tǒng)一對(duì)公眾參與政府立法活動(dòng)的基本認(rèn)識(shí)

第一條至第五條主要闡釋辦法制定的依據(jù),、目的、原則,、形式等基本內(nèi)容,。其中第二條指出了公眾參與政府立法的定義，特別強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員履行職責(zé)參與政府立法活動(dòng)不屬于公眾參與政府立法活動(dòng),，促使有關(guān)單位找準(zhǔn)促進(jìn)公眾參與政府立法工作的對(duì)象,，在政府立法各階段切實(shí)搜集反饋普通群眾,、專家學(xué)者、企業(yè)人士等對(duì)立法工作的意見建議,。第四條對(duì)立法工作各階段促進(jìn)公眾參與政府立法工作的主要責(zé)任部門做了區(qū)分,，確保促進(jìn)公眾參與政府立法工作責(zé)任到位。第五條明確并拓展了公眾參與政府立法工作的具體形式,。

（二）規(guī)范和強(qiáng)化了立法有關(guān)單位在促進(jìn)公眾參與政府立法上的職責(zé)

在按工作階段明確立法有關(guān)單位在促進(jìn)公眾參與政府立法職責(zé)的同時(shí),，第六條首次規(guī)定了市司法局作為政府立法專職部門應(yīng)面向公眾征求立法項(xiàng)目意見建議。第八條首次提出了公開政府年度立法計(jì)劃草案并征求意見建議的要求,。第九條規(guī)定了立法項(xiàng)目草案在起草階段,，起草單位和市司法局同步征求公眾意見需公開的內(nèi)容，這是對(duì)起草單位公開立法項(xiàng)目草案征求意見稿提出了新要求,，增加了在市司法局官方網(wǎng)站或媒體平臺(tái)同步發(fā)布的環(huán)節(jié),。第十一條首次提出公眾參與立法情況納入審查。第十二條強(qiáng)調(diào)了實(shí)施單位按照“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”原則加強(qiáng)政府立法后普法工作的要求,。要求實(shí)施單位應(yīng)將涉及自身職責(zé)的桂林市有關(guān)地方法規(guī),、規(guī)章與解讀在單位門戶網(wǎng)站公布。依據(jù)自治區(qū)《法治宣傳教育條例》第八條關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)制定本部門普法規(guī)劃,、計(jì)劃和責(zé)任清單,、向同級(jí)司法行政部門報(bào)告、向社會(huì)公布普法責(zé)任清單的規(guī)定,，強(qiáng)調(diào)實(shí)施單位要將有關(guān)法規(guī)納入普法工作安排,，有利于進(jìn)一步深化公眾對(duì)政府立法的認(rèn)識(shí)，形成自覺守法用法的共識(shí),。

（三）注重建立立法有關(guān)單位對(duì)公眾參與政府立法意見建議的反饋機(jī)制

第七條,、第八條、第九條均強(qiáng)調(diào)了立法有關(guān)單位在征集公眾有關(guān)意見建議后,，必須以各種形式對(duì)公眾進(jìn)行反饋的義務(wù),，第十條規(guī)定了起草單位應(yīng)當(dāng)報(bào)送公眾意見征集情況。第十一條規(guī)定了市司法局在對(duì)起草單位報(bào)送法規(guī)草案時(shí),，要對(duì)公眾意見建議征集和反饋情況做重點(diǎn)審查,。通過以上規(guī)定，確保公眾對(duì)政府立法工作的知情權(quán)和意見建議權(quán),，增強(qiáng)公眾參與政府立法的積極性,。

（四）明確了公眾參與政府立法的權(quán)利和激勵(lì)措施

第十三條、第十四條規(guī)定了公眾擁有參與政府規(guī)章立法后評(píng)估和對(duì)政府規(guī)章提出建議的權(quán)利,。第十五條首次制定了公眾參與政府立法的激勵(lì)條款,，并對(duì)獲得表彰的條件、方式等做了明確,。

本文件由桂林市司法局負(fù)責(zé)解讀,，聯(lián)系電話：0773-5582770

相關(guān)文件：桂林市人民政府關(guān)于印發(fā)桂林市公眾參與政府立法促進(jìn)辦法的通知（市政規(guī)〔2024〕2號(hào)）